鐵道部64年存廢之路 “鐵老大”完成使命“鐵公仆”登上舞臺(tái)
機(jī)構(gòu)改革之鐵路改革
昨天，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提請(qǐng)全國(guó)人大審議，鐵道部將被拆分，職能被整合，“鐵老大”即將成為歷史。從第一個(gè)五年計(jì)劃到十二五計(jì)劃，從蒸氣列車(chē)到高鐵……交通始終是國(guó)家的命脈，鐵道部肩負(fù)的使命，注定了這三個(gè)字在共和國(guó)建設(shè)史上的地位。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，鐵道部“政企不分”造成的各種弊端也越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從政府到民間要求鐵道部改革的呼聲不絕于耳。今天，我們終將與這位共和國(guó)功臣說(shuō)再見(jiàn)，在一定意義上，也是跟“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”說(shuō)再見(jiàn)。明天，讓我們對(duì)期待中的“鐵公仆”說(shuō)聲歡迎。
本版綜合新華社
京華時(shí)報(bào)制圖
鐵道部前世今生
1948年11月解放軍名將滕代遠(yuǎn)任中國(guó)工農(nóng)革命軍事委員會(huì)鐵道部部長(zhǎng)，成為最早從軍隊(duì)轉(zhuǎn)做經(jīng)濟(jì)工作的部長(zhǎng)之一。
1949年2月中央軍委鐵道部在北平王府井南口霞公府掛牌辦公。
1949年10月中央人民政府鐵道部成立，這是中華人民共和國(guó)政府成立最早的部門(mén)之一。
1952年6月13日鐵道部成立后第一條鐵路——成渝鐵路建成。
1967年5月31日為了保障鐵路運(yùn)輸暢通，中共中央和國(guó)務(wù)院決定對(duì)鐵道部實(shí)行軍事管制，6月12日國(guó)務(wù)院和中央軍委又決定對(duì)全國(guó)鐵路實(shí)行全面軍事管制。
1970年7月鐵道部、交通部和郵電部郵政部分合并成立新的交通部。
1975年1月召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)四屆一次會(huì)議后，鄧小平主持中央日常工作。他從整頓鐵路開(kāi)始著手整頓全國(guó)各條戰(zhàn)線。從這一年起，鐵道、交通兩部重新分立。
1983年底鐵道兵集體轉(zhuǎn)業(yè)并入鐵道部，結(jié)束了中國(guó)人民解放軍序列當(dāng)中一個(gè)特殊兵種的歷史使命。
1986年時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)的丁關(guān)根提出鐵路系統(tǒng)內(nèi)部“大包干”的方針。
1988年1月24日由昆明開(kāi)往上海的80次特快列車(chē)，運(yùn)行至貴昆線區(qū)間時(shí)發(fā)生顛覆，88人死亡。
2000年時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)的傅志寰提出了“網(wǎng)運(yùn)分離”的鐵路改革思路。
2005年3月中國(guó)鐵路最大的一次內(nèi)部改革啟動(dòng)，全國(guó)41個(gè)鐵路分局全部被撤銷(xiāo)，鐵路進(jìn)入“鐵道部-鐵路局-站段”的三級(jí)管理體制。
2006年7月1日青藏鐵路全線通車(chē)，標(biāo)志著西藏結(jié)束了不通火車(chē)的歷史。
2011年7月23日“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故發(fā)生。12月，鐵道部原部長(zhǎng)劉志軍涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)被免職。
攻克計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“最后堡壘”
鐵道部曾被稱(chēng)為“鐵老大”：既是政府機(jī)構(gòu)，又掌握著鐵路運(yùn)營(yíng)，資產(chǎn)總額數(shù)萬(wàn)億元，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，鐵道部還擁有公檢法系統(tǒng)，形成了一個(gè)龐大的封閉運(yùn)行體系。因此，也有人形容其為“最后一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)堡壘”。
北京交通大學(xué)副教授李紅昌表示，“1997年至2007年，中國(guó)鐵路先后實(shí)施6次大提速，但鐵道部改革的速度比提速慢得多?！?/p>
中央政策研究室原副主任、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng)鄭新立表示，此前多次提出鐵路體制改革方案，最大的阻力來(lái)自?xún)?nèi)部，包括鐵道部自身。
鐵道部改革從上世紀(jì)80年代起就已經(jīng)啟動(dòng)，當(dāng)時(shí)的鐵道部、交通部甚至搬到一棟樓里，但最后并未合并。2008年，合并了民航總局的交通運(yùn)輸部備受矚目，但鐵道部仍保留。十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上公布的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》中提出：“考慮到我國(guó)鐵路建設(shè)和管理的特殊性，保留鐵道部。同時(shí)，要繼續(xù)推進(jìn)改革?！?/p>
近年來(lái)，關(guān)于鐵道部的“新聞”不斷。天價(jià)宣傳片、12306網(wǎng)站招投標(biāo)不公開(kāi)、動(dòng)車(chē)高價(jià)采購(gòu)……種種問(wèn)題，直指鐵道部的高度封閉與運(yùn)行機(jī)制落后。現(xiàn)在，鐵道部不再保留。
“從某種程度上講，鐵道部的改革，是打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘?，F(xiàn)在深水區(qū)的改革就是割自己身上的肉，此次鐵道部的割肉式改革，體現(xiàn)了政府堅(jiān)定的改革決心。”全國(guó)人大代表朝克說(shuō)。
破解跨越式發(fā)展后遺癥
政企分開(kāi)，是此次鐵道部改革的核心之一。不少代表委員提出，這也是釋放鐵路市場(chǎng)活力的根本舉措，從而實(shí)現(xiàn)投資與需求的“再平衡”。
2003年，鐵道部提出“跨越式發(fā)展”的口號(hào)。到2011年“7·23”動(dòng)車(chē)事故之前，中國(guó)鐵路建設(shè)開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)8年的跨越式發(fā)展，成績(jī)舉世矚目。但隨著鐵道線里程一起增長(zhǎng)的，是日趨龐大的負(fù)債。
2009年，鐵道部負(fù)債1.3萬(wàn)億元；2010年，負(fù)債1.89萬(wàn)億元；2011年，負(fù)債2.41萬(wàn)億元；2012年第三季度，負(fù)債2.66萬(wàn)億元。
在“7·23”動(dòng)車(chē)事故后，高鐵運(yùn)行時(shí)速?gòu)脑囘\(yùn)行的350公里下降到300公里，鐵路建設(shè)投資也逐漸變得平穩(wěn)。
“支持建設(shè)鐵路，但跨越式發(fā)展模式需要冷靜一下?！崩罴t昌表示，鐵路建設(shè)需要適度超前，但一個(gè)公共服務(wù)的企業(yè)，過(guò)度投資和超能力建設(shè)會(huì)加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
事實(shí)上，當(dāng)前中國(guó)的鐵路建設(shè)還遠(yuǎn)未飽和?！懊绹?guó)的鐵路營(yíng)業(yè)里程超過(guò)20萬(wàn)公里，我國(guó)不到10萬(wàn)公里。即使按孫中山先生百年前規(guī)劃的目標(biāo)17萬(wàn)公里，也還有不小的距離?！比珖?guó)人大代表、中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕說(shuō)。
同濟(jì)大學(xué)教授孫章表示，未來(lái)20年鐵路仍然面臨很大的運(yùn)力需求增加，但如何利用好黃金期，開(kāi)放投資、引入競(jìng)爭(zhēng)、降低社會(huì)資金進(jìn)入門(mén)檻是其中關(guān)鍵。
專(zhuān)家表示，比起看得見(jiàn)的門(mén)檻，破除“隱性門(mén)檻”更為重要。例如，一位人大代表以國(guó)內(nèi)最早的股份制鐵路“金溫鐵路”舉例，國(guó)有公司收票錢(qián)，但讓民營(yíng)公司免費(fèi)運(yùn)客；車(chē)次緊張時(shí)，民營(yíng)公司想增開(kāi)車(chē)次卻往往得不到批準(zhǔn)，而同線競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)有公司的加車(chē)計(jì)劃卻被批準(zhǔn)。
□三大難題待解
1
如何防止“合而不和”
一些代表委員認(rèn)為，整合交通的大部門(mén)體制不僅僅是機(jī)構(gòu)合并，而是要做到統(tǒng)籌調(diào)配，而不僅僅是機(jī)構(gòu)在一個(gè)樓里，還是各管各的。下一步，就要在真正整合上下工夫。
目前，我國(guó)社會(huì)物流成本相當(dāng)于GDP的18%，比發(fā)達(dá)國(guó)家高出一倍，成為物價(jià)的重要推手之一。隨著鐵路并入交通部，涵蓋“公、鐵、水、空”的大交通體系呼之欲出，如果“空鐵聯(lián)運(yùn)”“海鐵聯(lián)運(yùn)”等方式能有效推廣，降低綜合物流成本，將為整個(gè)社會(huì)帶來(lái)福利。
2
如何防止“靠漲價(jià)還債”
2.6萬(wàn)億元的高負(fù)債，2013年6500億的投資預(yù)算，鐵道部“很差錢(qián)”。而承擔(dān)了債務(wù)主體的中國(guó)鐵路總公司如何在投資建設(shè)和償還債務(wù)之間取得平衡，備受關(guān)注。
鐵道部部長(zhǎng)盛光祖表示，改革與調(diào)價(jià)沒(méi)有必然性。但專(zhuān)家表示，鐵路具有公共性，政企分開(kāi)后企業(yè)的盈利需求與公共利益應(yīng)求取平衡點(diǎn)。
孫章認(rèn)為，高負(fù)債，既有政策性、也有經(jīng)營(yíng)性的原因。政企分開(kāi)后要把賬本理清楚，公益性的要國(guó)家負(fù)擔(dān)，經(jīng)營(yíng)性的要通過(guò)提高企業(yè)效益，來(lái)逐步消化。
值得注意的是，機(jī)構(gòu)改革方案中，專(zhuān)門(mén)提到了建立健全運(yùn)價(jià)改革和運(yùn)輸補(bǔ)貼等機(jī)制。代表委員建議，在普通客運(yùn)領(lǐng)域應(yīng)加大補(bǔ)貼力度，而高鐵要增加定價(jià)的靈活性，“比如，春節(jié)過(guò)后客運(yùn)量急降，可以考慮票價(jià)打折吸引旅客。雖然票價(jià)降了，但總收入不會(huì)少，鐵路并不虧本。”
3
如何防止服務(wù)質(zhì)量下降
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，英國(guó)、法國(guó)等國(guó)鐵路進(jìn)行分拆和私營(yíng)化之后，負(fù)債率進(jìn)一步上升，對(duì)國(guó)家補(bǔ)助的索取增加，事故率上升，服務(wù)質(zhì)量和安全性反而下降。
專(zhuān)家表示，整合后的交通部鐵路局從經(jīng)營(yíng)中抽身出來(lái)，專(zhuān)司標(biāo)準(zhǔn)制定和安全監(jiān)管，避免“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”，有利于從體制上保障鐵路運(yùn)營(yíng)秩序和安全，因此，監(jiān)管力度和效果會(huì)更強(qiáng)而非減弱。
