機(jī)構(gòu)改革之改革路徑
昨天，備受關(guān)注的新一輪“大部制”改革方案正式亮相。通過人代會(huì)審議后，改革方案將正式由國(guó)務(wù)院付諸實(shí)施。實(shí)際上，從公布改革方案到落實(shí)方案、完成改革，真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，還有相當(dāng)一段路要走。
據(jù)專家介紹，承擔(dān)改革方案執(zhí)行任務(wù)的是中央編制委員會(huì)下設(shè)的中編辦。全國(guó)兩會(huì)結(jié)束后，根據(jù)人代會(huì)通過的方案，將一個(gè)部門接一個(gè)部門開始制定“三定”方案(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)。最晚估計(jì)在今年年內(nèi)將會(huì)完成“三定”方案，實(shí)現(xiàn)部門、機(jī)構(gòu)、職能的合并。
□改革路徑
黨的十八大閉幕后，中央政治局常委會(huì)決定成立專門的文件起草組，負(fù)責(zé)起草《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。在中央領(lǐng)導(dǎo)下，文件起草組以多種形式，先后多次聽取黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志和部門負(fù)責(zé)同志，部分省區(qū)市負(fù)責(zé)同志、國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人以及專家學(xué)者的意見，經(jīng)過深入研究、反復(fù)修改，形成了《方案》草案。
《方案》草案經(jīng)國(guó)務(wù)院黨組會(huì)議審議后，提請(qǐng)中央政治局常委會(huì)議、中央政治局會(huì)議和黨的十八屆二中全會(huì)審議，根據(jù)會(huì)議精神作了重要修改。通過全面介紹《方案》的起草背景和過程，充分說(shuō)明《方案》體現(xiàn)了廣泛共識(shí)、凝聚了各方智慧。
昨天，《方案》提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。根據(jù)國(guó)務(wù)院組織法規(guī)定，國(guó)務(wù)院組成部門的調(diào)整和設(shè)置，由全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院其他機(jī)構(gòu)的調(diào)整和設(shè)置，將由新組成的國(guó)務(wù)院審查批準(zhǔn)。
據(jù)專家介紹，改革方案的執(zhí)行將由中央編制委員會(huì)下設(shè)的中編辦來(lái)負(fù)責(zé)。中編辦是一個(gè)正部級(jí)辦事機(jī)構(gòu)。在改革方案草案制定過程中，中編辦也起著主導(dǎo)作用。全國(guó)兩會(huì)結(jié)束后，根據(jù)人代會(huì)通過的改革方案，將一個(gè)部門接一個(gè)部門開始制定“三定”方案(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)。估計(jì)最晚在今年年內(nèi)將會(huì)完成“三定”方案，實(shí)現(xiàn)部門機(jī)構(gòu)職能的合并。
今年年內(nèi)國(guó)務(wù)院完成機(jī)構(gòu)初步改革后，明年年初，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革將由省一級(jí)開始逐步向下推廣。
京華時(shí)報(bào)制圖吳尚楠
“三定”方案將限時(shí)上報(bào)
國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱介紹，承擔(dān)改革方案執(zhí)行任務(wù)的是中央編制委員會(huì)下設(shè)的中編辦。中編辦是一個(gè)正部級(jí)的辦事機(jī)構(gòu)。在改革方案草案制定過程中，中編辦也起著主導(dǎo)作用，它負(fù)責(zé)理順歸口管理、設(shè)置機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置等，統(tǒng)一部署“大部制”改革的具體方案。
全國(guó)兩會(huì)結(jié)束后，根據(jù)人代會(huì)通過的方案，將一個(gè)部門接一個(gè)部門開始制定“三定”方案(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)。
根據(jù)2008年“大部制”改革方案公布后的程序，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案所涉及的部委，在兩會(huì)結(jié)束后，都謹(jǐn)慎、低調(diào)地確定了“三定”方案。按照當(dāng)時(shí)的程序安排，“三定”方案要限時(shí)上報(bào)中編辦，中編辦再作相關(guān)協(xié)調(diào)和修改，之后報(bào)國(guó)務(wù)院審批，然后人員到位。
年內(nèi)完成部門機(jī)構(gòu)合并
汪玉凱說(shuō)，“三定”方案中最重要的是定職能，并依據(jù)職能確定機(jī)構(gòu)。根據(jù)改革方案確定部門職能，有的機(jī)構(gòu)需要將一些職能拿出來(lái)，這些職能部門與另一機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，“這就是最為復(fù)雜和細(xì)致的工作了”。
汪玉凱稱，大概需要半年的時(shí)間，最晚估計(jì)在今年年內(nèi)將會(huì)完成“三定”方案，實(shí)現(xiàn)部門、機(jī)構(gòu)、職能的合并。但是，本輪機(jī)構(gòu)改革雖是“微調(diào)”，但如何打破部門利益博弈僵局，部門合并以后能不能理順職能，能不能向市場(chǎng)放權(quán)，因?yàn)樯婕安块T之間的利益，可能會(huì)出現(xiàn)反復(fù)，這也是關(guān)乎改革成敗的關(guān)鍵問題。“中編辦免不了會(huì)和一些部委討價(jià)還價(jià)?！蓖粲駝P說(shuō)。
國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家說(shuō)，部門利益博弈導(dǎo)致的直接后果就是機(jī)構(gòu)改革可能留下遺憾，形成“精簡(jiǎn)-反彈-再精簡(jiǎn)-再反彈”怪圈。例如1982年機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從100個(gè)減為61個(gè)。但由于這次改革沒有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制、沒有實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變等原因，到1988年，國(guó)家部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)又升至71個(gè)。
部委不愿放權(quán)、削權(quán)的另一個(gè)后果，是導(dǎo)致部級(jí)事業(yè)單位伴隨機(jī)構(gòu)改革如雨后春筍般產(chǎn)生?！懊看螜C(jī)構(gòu)改革，事業(yè)單位成了行政改革的分流渠道，國(guó)家部委一些直屬局，直接改成了直屬事業(yè)單位。”汪玉凱說(shuō)。
人員安置是“重中之重”
機(jī)構(gòu)改革如果沒有實(shí)現(xiàn)真正的放權(quán)和削權(quán)，政府機(jī)構(gòu)的職能、職位沒有真正轉(zhuǎn)變，那么就會(huì)帶來(lái)另一個(gè)難題——人員分流后再回流。
以過去機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，汪玉凱認(rèn)為，定編制也是一個(gè)比較棘手的問題，是改革的難點(diǎn)之一。比如，2008年“大部制”改革方案公布后，人力資源和社會(huì)保障部確定的“一正九副”編制格局，已經(jīng)說(shuō)明了涉及人事問題改革的難度。
“雖然2008年的改革也不以減少人員為目的，但因?yàn)槁毮艿恼{(diào)整，工作和崗位要跟職能調(diào)整相吻合，這會(huì)使一些人的工作和崗位發(fā)生轉(zhuǎn)變，會(huì)有人因此離開部委?！蓖粲駝P說(shuō)，這也是當(dāng)時(shí)“三定”方案制定時(shí)之所以謹(jǐn)慎、低調(diào)的原因之一。
實(shí)際上，每一次機(jī)構(gòu)改革，人員分流安置都是“重中之重”。如1998年的機(jī)構(gòu)改革，各部委分流安置主要通過三條途徑：老公務(wù)員提前退休；政府出資讀書，本科畢業(yè)的讀碩士，碩士畢業(yè)的讀博士，讀書期間各種待遇不變；調(diào)入直屬國(guó)有企事業(yè)單位。但是，花費(fèi)大量人力、財(cái)力實(shí)施的人員分流，不久后又形成了回潮流。
“只要涉及部門撤銷、合并，就會(huì)有人員分流安置以及再回流問題?！闭劶按舜胃母锓桨负蟮娜藛T調(diào)整問題，汪玉凱相對(duì)樂觀。他認(rèn)為，本輪機(jī)構(gòu)改革精兵簡(jiǎn)政幅度較小，今年的“大部制”改革方案主要是部委職能的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，而不是裁減一些部門，因此大幅裁減人員的可能性不大。他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，歷經(jīng)改革，政府職能交叉問題已有好轉(zhuǎn)，加上事業(yè)單位改革正在推進(jìn)中，卡住了機(jī)構(gòu)改革的一條人員分流主渠道，“這些都是本輪機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的推動(dòng)力”。
不強(qiáng)制地方設(shè)對(duì)口部門
國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)馬凱昨天在作改革方案說(shuō)明時(shí)，已經(jīng)部署了地方進(jìn)行相應(yīng)改革的相關(guān)方案。汪玉凱預(yù)測(cè)，今年年內(nèi)國(guó)務(wù)院完成機(jī)構(gòu)初步改革后，明年年初將由省一級(jí)開始逐步向下推廣。
那么，省一級(jí)的機(jī)構(gòu)改革如何和部委的機(jī)構(gòu)改革相聯(lián)動(dòng)？汪玉凱表示，實(shí)際上，此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案是在吸收省一級(jí)機(jī)構(gòu)運(yùn)行優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上部署實(shí)施的，比如說(shuō)，改革方案提出要組建國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局，其實(shí)在大部分省一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)中，相關(guān)機(jī)構(gòu)已經(jīng)合并且運(yùn)行良好。其它在改革方案中涉及的部門整合和完善，也將在地方陸續(xù)開展。
是不是國(guó)務(wù)院如何設(shè)置部委，地方就要一一對(duì)應(yīng)？對(duì)此，汪玉凱稱，馬凱在方案說(shuō)明中也提到，不能強(qiáng)制要求地方設(shè)立對(duì)口的部門，國(guó)務(wù)院和地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置并非要“上下一般粗”，地方可能要更加精簡(jiǎn)一些。
在汪玉凱看來(lái)，地方在與部委之間的關(guān)系上，以后可能也會(huì)更加“輕松”一些。他提到，此次改革要進(jìn)行投資權(quán)下發(fā)、審批權(quán)下放、專項(xiàng)資金要減少，地方與部委之間的關(guān)系就不那么密切了，“也就是說(shuō)，以后‘跑部錢進(jìn)’的現(xiàn)象可能會(huì)少一些”。
本版采寫京華時(shí)報(bào)記者孫乾
